解读！自然资源部出台《支持宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区意见》

去年6月，习近平总书记视察宁夏时强调，“宁夏要努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区。” 自治区党委和政府牢记习近平总书记嘱托，坚决扛起先行区建设的时代重任，主动先行先试，在体制机制建立、政策措施制定、重点产业发展等方面作出一系列重大决策部署。近期，自然资源部又专门出台了《支持宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区意见》，给宁夏送来了政策“大礼包”。今天，宁夏召开新闻发布会，对自然资源部《支持意见》进行介绍和解读。

《支持意见》的主要政策创新

聚焦强化国土空间规划管控引领，赋予了优化国土空间布局的政策空间

《支持意见》明确，宁夏可以按照实事求是、应划尽划、不预设比例指标的原则，评估调整生态保护红线与整合优化自然保护地；对水资源严重不足、难以长期稳定利用的耕地，优先纳入退耕范围；对重要战略节点、重点功能区周边“留白”，为长远发展预留空间；支持探索国土空间不同用途转换规则，为宁夏以“一河三山”生态坐标构建“一带三区”总体布局，整体优化国土空间开发保护格局提供了政策空间。

聚焦构建“一河三山”生态安全格局，打通了社会资本参与生态保护修复的政策瓶颈。

在黄河生态治理上，明确了各类滩区综合治理的政策边界，允许探索黄河滩区国土空间用途差别化管制规则，有利于宁夏整体推进黄河干支流生态保护治理。在“三山”生态保护修复上，支持“三山”列入国家生态保护修复重大工程建设规划，创建国家公园，部区共建黄河上游风沙区宁夏修复站。在吸引社会资本参与生态保护修复上，赋予社会投资主体自然资源使用权、建设用地使用权、集体农用地经营权、整治土地优先使用权、建设用地指标专属占用权，以权能与效益的转换，调动市场主体参与生态保护修复治理积极性，实现生态效益、经济效益、社会效益多赢。

聚焦葡萄酒等重点产业发展，定制了解决市场主体现实问题的政策措施

围绕支持宁夏建设国家葡萄及葡萄酒产业开放发展综合试验区，《支持意见》紧扣国家政策规定，提出支持调整优化贺兰山国家级自然保护区布局，创新葡萄酒小镇规模化建设用地审批机制，建立葡萄酒产业相关不动产权利、酒庄产权抵质押资产处置机制，通过综合改革破解葡萄酒产业用地历史遗留问题。这些政策创新，可以有力解决国有农用地经营权难以确权、葡萄苗木不能资产化利用等问题，有效扩大贺兰山东麓葡萄酒产业发展优质空间。同时，允许葡萄酒、枸杞、奶产业等重点产业发展与荒漠化生态恢复、荒山戈壁和采矿废弃地改造相结合，打造产业发展与生态环境改善良性互动的示范样板。

聚焦实施乡村振兴战略，放大了土地指标跨区域交易的政策效应

《支持意见》允许宁夏创新生态移民迁出区存量建设用地盘活利用政策，支持探索贺兰山采矿退出区域建设用地空间置换、指标交易的路径，支持因地制宜推进工矿废弃地治理，整理腾出的建设用地可作为节余指标纳入城乡建设用地增减挂钩政策管理，复垦出的耕地节余指标，申请国家统筹补充耕地指标交易，放大了宁夏国土整治空间，拓展了城乡融合、乡村振兴的资金渠道。

聚焦深化土地权改革，破解了盘活利用土地资源的政策壁垒

《支持意见》与宁夏推进土地权改革的思路高度契合。在农村集体经营性建设用地入市、一二三产融合发展混合用地空间拓展、城镇湿地和绿地“只征不转”或“不征不转”、重点建设项目用地灵活审批等国家尚处于探索阶段的领域，允许宁夏先行先试；在国有农用地确权登记颁证、市场化盘活利用低效土地等国家尚未明确政策规定的方面，支持宁夏改革创新，给予我们很大的探索空间。

强化国土空间规划管控引领推进土地权改革

在优化生态空间布局方面

针对我区原有生态保护红线中存在的错划漏划、交叉重叠、边界不清等问题，自然资源部支持我们依据科学、实事求是评估调整生态保护红线，妥善处理历史遗留问题，不预设比例指标。目前，我们已经把这项政策充分用了起来，在应划尽划基础上，协调解决了生态保护红线内永久基本农田、人工商品林、建设用地、矿业权等9大类、3千多平方公里、10多万多处矛盾冲突，生态保护红线的科学性得到了大幅的提高，这将为我们守好改善生态环境生命线、筑牢祖国西北生态安全屏障提供重要政策保障。

在优化农业空间布局方面

针对我区生态环境脆弱，耕地布局与生态环境还不够协调，部分耕地位于生态敏感脆弱区域，特别是中南部水土流失和土地沙化区域的耕地较多等问题，自然资源部聚焦解决我区现实问题，提出有序实施生态退耕和轮作休耕，对水资源严重不足、难以长期稳定利用的耕地，优先纳入退耕范围。同时，对于黄河滩区治理，明确提出不同类型耕地采取差别化的管控措施。这将有效支撑我们进一步优化全区耕地布局，解决水土流失和面源污染问题，保障黄河安澜。

在优化城镇空间布局方面

随着城镇化进程的不断推进，城镇开发更加注重绿色低碳宜居，过去那种摊大饼式的无边界蔓延方式将难以为继。《支持意见》深入贯彻落实习近平总书记关于推进资源要素向优势地区集聚的重要指示精神，明确提出支持宁夏沿黄城市群建设，调整优化城市群内部国土空间布局，为我区加快构建“一带三区”总体布局，提供了重要的政策机遇。同时，为应对发展的不确定性，提出对城市发展重要战略节点、重点功能区周边等有关区域“留白”，将大幅提升我们国土空间规划的灵活性和适应性，为我们城市的长远发展预留重要的战略空间。针对我区城市内湿地、绿地面积比较大的特点，提出城镇开发边界内达到一定规模的湿地和绿地，分类探索“只征不转”或“不征不转”。这样一来，我们城市里面积比较大的湿地和绿地就可以不按照建设用地管理，不占用建设用地计划指标，这样既能够进一步扩展城市发展空间，也能够鼓励各市县加强城市生态建设，打造更加宜居的城市环境。

盘活存量低效土地拓展乡村振兴资金渠道

在盘活存量低效土地方面

近年来，全区各地综合采取行政、经济和法律手段，每年常态化盘活利用20%以上批而未供和闲置土地，超额完成自然资源部15%的任务量。同时由于缺乏有效的政策激励机制，“僵尸企业”涉法涉诉土地数量较大，致使闲置低效土地盘活利用空间越来越小，难度越来越大。自然资源部贯彻落实习近平视察宁夏重要讲话精神，着眼先行区建设和土地权改革，从4个方面予以支持。

一是创新存量土地利用方式，允许采用调剂使用方式处置批而未供土地、分割转让土地使用权，有效解决企业用“旧地”的成本远大于用“新地”成本的问题，提高土地资源配置效率和市场化水平。

二是创新低效用地开发方式，在符合国土空间规划的前提下，允许改变权利性质和土地用途、补交土地出让价款后，运用市场化配置方式，由单一主体或联合开发体自行开发。

三是创新预告登记方式，针对投资总额达不到25%而不得转让等法律规定，鼓励通过预告登记这种方式，实现转让，提高闲置土地处置灵活性、积极性，降低企业成本。

四是创新税费激励约束方式，针对企业低效存量建设用地转让、“僵尸企业”处置过程中，城镇土地使用税高于重新竞得土地成本，造成低效土地转让成本高、企业积极性不高、转让可能性不大等实际，坚持“一企一策、一地一策”，联合税务部门制定差别化税收政策，确保土地能“转”得出、“盘”得活，企业成本能“降”得下，让价值“升”起来。

在拓展乡村振兴资金渠道方面

为支持乡村振兴战略实施，国家立足在全国范围内统筹耕地和建设用地布局，在总量平衡的基础上，实现东西部之间资源优势互补，建立了补充耕地指标和城乡建设用地增减挂钩跨省域调节机制，在过去三年的运行中，我区已累计获得近19亿元的资金支持，为脱贫攻坚和乡村振兴注入了强劲动力，为进一步扩大政策优势。《支持意见》又给予宁夏倾斜性政策，主要有3个方面：

一是扩大了土地整治的空间，把黄河滩区、荒漠化土地、荒山戈壁、采矿废弃地纳入整治范围，支持我区深入推进全域土地综合整治试点；

二是放大了政策探索的范围，鼓励我区探索贺兰山采矿退出区域建设用地空间置换、指标交易的路径，创新生态移民迁出区存量建设用地盘活政策；

三是加大了指标交易的力度，明确提出，在有利于改善生态环境的前提下，通过整治荒地、闲地、废地，腾出的建设用地可作为节余指标纳入城乡建设用地增减挂钩指标交易，复垦出的耕地可申请国家跨省域统筹交易。从目前，我区第一批2.2万亩补充耕地指标已纳入国家统筹交易范围，第二批10万亩补充耕地正在开展整治，同时，借助自然资源部支持，正在与福建省探索建立城乡建设用地节余指标“点对点”交易机制。预计完成交易后，可获得100亿元的资金，将有效保障重点产业发展、生态治理修复、基础设施建设资金需求，将为先行区建设提供重要支撑。

创新用地政策支持重大工程和重点产业发展

重点产业发展方面为宁夏先行区建设“量体裁衣”“量身定做”了3条政策

一是保障产业建设用地。国家和自治区层面，将会对葡萄酒特色小镇、综合示范区、文旅融合区等用地在新增建设用地计划指标和用地审批方面给予重点支持、全力保障。

二是激活产业资产价值。前期政策调研的过程中我们了解到，葡萄酒产业发展的瓶颈和企业家最大诉求是“明晰不动产权利、实现资产价值”。自然资源部坚持问题导向，支持我区建立葡萄酒产业相关不动产权利、酒庄产权抵押质押资产处置机制，依法保障企业用地权益。例如，允许我区探索设立“国有农用地经营权”这一权利类型，并对经营权进行确权登记，这条政策在操作上有了很大突破，填补了不动产权利类型的缺项，通过确权登记可以依法保护承包主体、经营主体各方权益。再比如，允许我区探索对“葡萄苗木”等通过实现价值评估，盘活葡萄酒产业不动产的资产价值，破解葡萄酒产业融资难、发展后劲不足等问题，使葡萄酒经营者资源变资本、资本变资产，让“有恒产者有恒心”。

三是推动产业绿色发展。种植养殖等特色产业的本底本色就是“绿色发展”，自然资源部将指导我区有力推进贺兰山、罗山生态保护修复与葡萄酒产业发展布局紧密衔接，推广源石酒庄等发展模式，鼓励葡萄酒企业和其他社会力量参与生态保护修复，走生态产业化、产业生态化的发展路子。

重大工程项目用地审批方面体现2个“突破”

一是突破现有审批体制，支持深化审批制度改革。自治区党委和政府在“十四五”期间谋划了堤防安全、综合交通、能源水利等10大工程项目。自然资源部充分考虑我区施工期短、工期紧、任务重、占地情况复杂等特点，支持我区在“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的基础上，深化用地用矿用林审批制度改革，优化农用地转用、占用林地审核、规划许可办理流程。这项措施将进一步深化自然资源审批职能深度融合，加快实现“多审合一、多证合一”，提高建设用地质量和效率，最大限度为先行区建设各类重大项目落地提供服务保障。

二是突破现有审批方式，支持分期分域报批。一般来说，同一工程项目应整体报批、整体供地。但公路、铁路等线性交通项目用地常涉及多个市、县（区），用地报批过程中常常存在各市、县（区）用地组卷进度不同、相互等待、报批效率低等突出问题，涉及2个县（区）以上的公路项目，从各市县组卷到完成用地报批，常常需要半年左右。此次《支持意见》为重大基础设施，尤其是线性工程项目用地开辟了“快速通道”，建设项目可以按照项目建设计划、建设进度分期立项、分期批地，公路、铁路项目可以分市报批，也就是哪个市县条件成熟，就先批准哪个市县的用地，先行开展项目建设。此项政策将极大加快铁路、国省道等项目用地审批效率，对保障重点项目早日开工建设、早日发挥效益起到积极作用。

吸引社会资本加强生态保护修复

在探索吸引社会资本参与生态保护修复投入机制方面

●一是赋予开展生态保护修复的社会投资主体，依法取得一定修复面积的自然资源使用权，通过发展相关产业，满足生态修复活动与产业融合发展的需求，充分发挥生态产品价值，保障企业投资收益；

●二是针对修复后的国有建设用地、新增集体建设用地和农用地、以及将自身存量建设用地修复为农用地的，赋予社会修复主体优先使用权、经营权和建设用地指标专属占用权，通过权能与效益的转换，打通生态修复关联相关产业发展的政策通道，满足社会投资主体集合生产加工、研发销售、文体旅游等一二三产融合发展用地需要；

●三是支持我区因地制宜推进工矿废弃地治理，整理腾出的建设用地指标纳入城乡建设用地增减挂钩政策管理；复垦出的耕地指标，申请跨省域国家统筹补充耕地，放大了我区矿山地质环境修复和土地整治的空间，为土地指标区内流通和争取国家统筹跨省域交易，获得资金反补生态保护修复提供了有力支持。

在加强生态保护修复方面

●一是强调遵循自然规律，按照科学治理次序，依据我区自然禀赋实际，统筹推进山水林田湖草沙系统治理；

●二是准确定位推进先行区建设核心在水、关键在水、难点在水的实际，提出深入研究水与其他各类生态要素的关系，加强地下水保护、合理利用和监测，防治荒漠化和盐渍化；

●三是强化顶层设计，从国家规划层面支持“三山”生态保护修复，为我区构建“一河三山”生态安全格局提供支撑；

●四是支持创建贺兰山、六盘山、罗山国家公园，促进我区重点生态功能区保护与利用的高效融合；

●五是强化科技支撑，指导我区创建黄河上游风沙区宁夏修复站，合作探索生态保护修复共建机制；

●六是支持调整优化贺兰山国家级自然保护区布局，填补保护区北部因历史原因形成的四个“天窗”，维护保护区生态系统的完整性和生态廊道的连通性，巩固提升贺兰山生态环境综合整治成效。

信息来源：宁夏广电新闻中心